Análise da oferta de terras agrarias: as actitudes dos propietarios

‘Os lumes son o síntoma dun territorio enfermo’ é unha das metáforas que se utilizan na anterior entrada deste blog, que procura abordar o problema dos lumes –un problema perverso- dende unha perspectiva ampla, buscando as súas causas últimas en dinámicas territoriais de gran calado e complexidade. Unha desas dinámicas é o despoboamento do rural e o abandono da actividade agraria. En moitos casos o abandono de terras é consecuencia case inmediata. Porén, as propiedades fican no seu sitio mesmo que as persoas propietarias marchen e aínda que as persoas herdeiras vivan moi lonxe. Que acontece con esas terras? Que pensan os seus titulares? Respostar a esa pregunta tamén é fundamental para diagnosticar cal é a enfermidade do territorio. O traballo de Martina Fernández Campo, Master en Xestión Sostible da Terra e do Territorio, avanza nesa dirección. A continuación unhas pinceladas.


Análise da oferta de terras agrarias: as actitudes dos propietarios 
(Martina Fernández Campo)

De todos é coñecido que a utilización da terra en Galicia cambiou de xeito moi importante nos últimos decenios; o éxodo do rural, a especialización produtiva do sector agrícola-gandeiro e do forestal, e os procesos de urbanización, propiciaron que atopemos simultaneamente terras sometidas a unha forte presión e outras áreas con un grado importante de abandono.

Centrándonos nestas últimas, resulta incomprensible, que esa superficie agrícola abandonada, en moitos casos con moi boa aptitude para a produción agraria, non se transfira a outras explotacións, senón que permanece abandonada, ou ben se destine a outras actividades (forestal e /ou urbanización fundamentalmente), incluso existindo demanda por parte das explotacións agrarias. Por tanto estamos ante un paradoxo, onde existindo demanda e oferta de terras, a mobilidade non se chega a producir. Isto reflicte a existencia dunha serie de obstáculos tanto do lado da demanda como da oferta que os mecanismos do mercado non foron quen de resolver no territorio galego.

En 2016 nace un proxecto piloto denominado MobilizaTe, que ten como obxectivo mobilizar terras con boa aptitude agraria en estado de abandono no Val de Lemos. A modo de resumo, o proxecto centrouse inicialmente en identificar terras abandonadas na comarca con boa aptitude agraria. Unha vez constatada a súa existencia, realizouse un traballo de campo para corroborar (tal como facían pensar estudios previos) a existencia de demanda real para esas superficies.  Rematada esta fase con resultados positivos (existencia de demanda), cumpría analizar os impedimentos á mobilidade desas terras, e nesa labor se centrou este traballo, concretamente en  caracterizar a oferta potencial:  persoas propietarias de terras abandonadas, a partir da análise da súa percepción e actitude.

Seguindo referencias como a de Van der Ploeg [1] en relación aos estilos de agricultura ou como a de Soliva [2] coa construcións de narrativas ou discursos da sociedade, buscouse identificar unha tipoloxía ou estilo de propietarios baseada na construción de patróns ou tipos ideais que responden a unha serie características e pensamentos comúns. Para conseguir este obxectivo realizouse unha serie de entrevistas a donos de terras actualmente abandonadas dos concellos de Bóveda e Monforte de Lemos. Iso permitiu establecer unha clasificación inicial que divide aos propietarios en dous grandes grupos en función da residencia na comarca ou fora dela: os propietarios non absentistas e absentistas.

Terra agrícola abandonada no municipio de Bóveda.
Dentro dos propietarios non absentistas podemos diferenciar entre o propietario que se adica profesionalmente á agricultura, aquel que se adica a tempo parcial e aquel que traballa ou traballou noutro sector. O propietario agricultor posúe terras en propiedade (herdadas e mercadas) e en alugueiro; só  ten abandonadas aquelas cuxo tamaño e accesos  dificultan ou impiden a mecanización. O propietario que se adica á agricultura a tempo parcial adquire as terras por herdanza e tamén por compra, traballa unha pequena porcentaxe da propiedade, e ten alugadas as parcelas con demanda; como no caso anterior só ten abandonada aquela que non ten demanda debido ao seu reducido tamaño. Por último, o propietario que se adica ou adicou a outro sector posúe terras en propiedade obtidas só por herdanza, tendo arrendadas as de maiores dimensións, mentres que o resto atópase en abandono manifestando a súa vontade a vender sempre e cando reciban un “bo prezo” (intuíndose un prezo elevado).

Por outra banda, o propietario absentista correspóndese con persoas non residentes na comarca (emigrantes), que posúen terras recibidas por herdanza maioritariamente en estado de abandono. Dentro desta tipoloxía podemos diferenciar entre os propietarios con vínculo, que manteñen contacto co lugar de orixe (por motivos recreativos e/ou familiares) e que se mostra disposto a vender sempre e cando sexa por un prezo razoable, e os propietarios sen vínculo, que queren desfacerse da propiedade herdada a a para os que o prezo de venda non é un aspecto tan determinante.

Este primeira clasificación de propietarios de terras abandonadas permite unha aproximación ós motivos do abandono, ó sentir dos propietarios en relación coas súas terras, fundamentalmente en función do seu lugar de residencia e do seu vínculo coa actividade agrícola ou gandeira. Un punto de partida para reflexionar  e combater ós obstáculos que frean a mobilidade da terra, non só no Val de Lemos, senón en todo o territorio galego. Paralelamente o traballo veu a reforzar as conclusións doutros estudos [3] que teñen identificado obstáculos como o sentimento de apego, a terra como un refuxio, problemas de herdanza ou copropiedade e inseguridade nos arrendamentos, tamén detectados na análise das entrevistas realizadas, e vinculados a esa clasificación (ex: a percepción do apego a terra é diferente entre unha tipoloxía e outra de propietario).  

Para finalizar, compre destacar que todos os propietarios se amosaban dispostos a por en aluguer as súas terras, nalgúns casos mesmo en permutalas, para acadar a súa posta en produción. Porén, maioritariamente descartaban vendelas. Ademais telas en abandono actualmente non lles supón (segundo manifestan) ningún custo. Así pois máis aló do que cada un teña en mente, “os seus escenarios de futuro ideais”, moi vinculados a esa clasificación de propietarios, pódese concluír que a mobilidade da terra vese dificultada por outros elementos asociados ás particularidades da estrutura da propiedade. Á pasividade na aplicación do réxime de sancións asociados a posesión da terra en abandono (falamos de zonas de regadío e de concentración parcelaria), ou incluso a falla de cargas fiscais que permiten ao propietario manter as súas parcelas en estado de abandono sen ningún custo. Non obstante, os indicios apuntan a que existiría boa acollida de propostas de revitalización produtiva agraria se estes permitisen manter, con carácter xeral, a propiedade das terras aos actuais titulares.

(Este traballo desenvolveuse no marco do proxecto 'Mobilización produtiva de terras no Val de Lemos', resultado dun convenio de colaboración entre a Fundación Juana de Vega e a USC -a través do Laboratorio do Territorio-, e financiado pola propia Fundación).

Referencias
[1] van der Ploeg, J.D. 2010. Farming styles research: the state of the art. Ponencia presentada en el Workshop “Historicising farming styles”, octubre. Melk.

[2] Soliva, R. 2007. Landscape stories: Using ideal type narratives as a heuristic device in rural studies. Journal of Rural Studies, 23: 62-74.


[3] Vila García, D., Corbelle Rico, E., Ónega López, F. 2016. Demanda e oferta de terras nas explotacións gandeiras: Quen da máis? Estudo de caso nos concellos de Castoverde e Baleira (Lugo). En: Fra Paleo, U., López González, F.J. (eds.). Territorios a exame III: Análise comparada da xestión territorial. Servizo de Publicacións e Intercambio Científico, Universidade de Santiago de Compostela.

Os incendios como un problema perverso


En 1973 Rittel e Webber [1] escribían un artigo onde caracterizaban a natureza do que eles denominaron “wicked problems”, que pode ser traducido por problemas perversos ou problemas retorcidos. Argumentaban que tódolos problemas de planificación, e de políticas públicas en xeral, eran problemas perversos. Non eran boas noticias para os técnicos nin para aqueles que sempre pensaron que os problemas colectivos son mansos e benignos, e que se resolvían simplemente cunha diagnose, a análise das posibles alternativas e, finalmente, a implantación das políticas máis axeitadas.  

Unha das principais características dos problemas perversos coa que nos atopamos nada máis comezar a analizalos é a de constatar que, en vez de problemas, son realmente síntomas doutros problemas. Un problema perverso clásico, continuo ao longo da historia, é o da pobreza. A pobreza pode ser entendida como consecuencia de falta de recursos suficientes, ou como un problema de desigualdade. E ao mesmo tempo cada un destes problemas pode ser entendido como consecuencia doutros, e así ata o infinito.

Esto leva a outra das características fundamentais dos problemas perversos. Unha vez escollida unha solución dun problema perverso, esta determina –pois está xa implícita na mesma solución – o tipo de política pública que se escolle como solución. No exemplo da pobreza, se pensamos que a causa é a falta de recursos para todos, a política pública a aplicar tratará de incentivar o crecemento. Esta solución difire  daquela de repartir os recursos existentes, no caso de que se identificase a desigualdade como causa fundamental da pobreza.

O problema dos incendios en Galicia é tamén un problema perverso. A discusión pública parece reducilo unicamente á existencia de incendiarios, co que a única solución que se propón é a de endurecer as penas e aumentar a vixilancia. E é certo que se trata dunha das causas do problema. Ademais é unha explicación sinxela e de fácil comprensión, e dela dedúcense decisións simples de executar. Porén, a súa efectividade é moi baixa, e por moitos medios que se poñan vaino a seguir sendo cando as condicións climáticas son tan adversas como as do domingo pasado e o territorio é tan vulnerable. Non parece factible que sexa unha política con capacidade para evitar situacións como as vividas estes días.

Ademais é unha explicación dos incendios que esconde outras máis profundas, dun tratamento máis difícil e complexo, pero que de ser tratadas de forma sistemática, serían sen dúbida moito máis efectivas. No seguinte mapa conceptual, sen ser completo, propoñemos unha serie de procesos que están detrás da facilidade que ten Galicia para sufrir vagas de lume recorrentes cada certo tempo, e que teñen unha virulencia tal que poñen en perigo incluso a vida das persoas. Nel pódese intuír o diferente peso que cada problema, ou tipoloxía de problemas, ten no problema perverso global.

Fig. 1. Mapa conceptual para comprender a complexidade dos incendios (clicar para ampliar).

Para entender as consecuencias, en termos de políticas públicas , da complexidade do problema, algunhas claves son necesarias. Algúns gobernos teñen reflexionado sobre dificultades das políticas públicas para xestionar problemas perversos [2]. Estes catro consellos poden ser de interese para afrontar unha nova reflexión colectiva sobre o problema concreto dos incendios en Galicia:

1.- Deberíase tratar de evitar unha aproximación demasiado estreita ao problema, optando por unha visión holística do mesmo na que que se identifiquen os sub-problemas. Para cada un deses sub-problemas pódense formular políticas específicas, pero que respondan de forma coordinada ao problema xeral.

2.- Incrementar a capacidade de adaptación mediante a transferencia de coñecemento dentro das diferentes áreas da administración que traten sub-problemas dun problema perverso.

3.- Tratar de adelgazar as fronteiras organizativas da administración, e superar a barreira existente entre o deseño das políticas e a súa implantación.

4.- E non pode ser unha reflexión colectiva se non se involucrar á poboación na propia reflexión.

O mapa conceptual presentado implica necesariamente a toma en consideración destes catro puntos, e que traducido de xeito simplificado ao problema dos incendios resulta en:
  • Visión territorial dos lumes. O problema perverso dos lumes é un síntoma de diversos sub-problemas territoriais. Os lumes son a febre dun territorio enfermo.
  • Coordinación institucional. A abordaxe dos sub-problemas territoriais responsables dos lumes esixe dunha actuación integradora das diferentes ramas das administracións públicas
  • Superar a DOGacracia. En numerosas ocasións o marco lexislativo existe, pero a súa aplicación é claramente deficiente.
  • Por definición o territorio é unha cuestión da poboación no seu conxunto. A conciliación dos niveis individual (comezando pola propiedade da terra) e  colectivo (aspiracións sociais) é condición indispensable para afrontar a problemática dos lumes.

A definición de problemas perversos así como a súa solución requiren dunha aprendizaxe colectiva [3]. E moito máis cando para a súa solución están involucrados actores múltiples onde existen conflitos de valor e de interese. En Galicia xa realizamos unha gran aprendizaxe colectiva coa vaga de lumes de 2006. A discusión pública e as diferentes políticas públicas que foron impulsadas son boa mostra desta aprendizaxe [4] [5]. Agora toca continuar afondando por esa senda.

Existen moitas e serias trabas para facer este tipo de tarefas. Cada vez o poder lexislativo das democracias parlamentarias é máis débil fronte o poder executivo e xudicial [6]. Neste sentido o problema dos incendios en Galicia poderíase interpretar incluso como a consecuencia dun déficit democrático, pois existe un marco normativo aprobado no parlamento que, de aplicarse, reduciría significativamente a situación de risco. Por outra banda os medios de comunicación non parecen ter demasiado interese en involucrarse na explicación de problemas complexos. E finalmente a sensación de crise deixa menos tempo para pensar dun xeito colectivo, favorecendo estratexias individuais. Pero, ou avanzamos por este camiño máis complexo e difícil, ou é probable que xa non haxa máis camiño.

Laboratorio do Territorio (LaboraTe).


Referencias

[1] Rittel, H. W., & Webber, M. M. (1973). Dilemmas in a general theory of planning. Policy sciences, 4(2), 155-169.

[2] Head, B. W., & Alford, J. (2015). Wicked problems: Implications for public policy and management. Administration & Society, 47(6), 711-739.


[4] Tubío-Sánchez, J. M., Ónega-López, F., Timmermans, W., & Crecente-Maseda, R. (2013). Institutional change in land planning: two cases from Galicia. European Planning Studies, 21(8), 1276-1296.

[5] Wim, T., Ónega López, F., Tubío Sánchez. J.M., & Crecente Maseda, R. (2015). A Complexity perspective on institutional change: dealing with land fragmentation in Galicia. Social Evolution & History, 14(2).

[6] Hirschl, R. (2009). Towards juristocracy: the origins and consequences of the new constitutionalism. Harvard University Press.

Solo industrial baleiro en Galicia. Enchendo o futuro?*



Dende hai un tempo existe un debate en Galicia en relación a proliferación de polígonos industriais nos concellos. Unha percepción xeneralizada é que actualmente existe unha sobreprodución de solo industrial (El Progreso, 2012; La Voz de Galicia, 2015; Diario de Pontevedra, 2016). Ao mesmo tempo que as empresas parecen reclamar de forma contraditoria coa percepción anterior, máis solo dispoñible para edificar.

Cremos necesario afondar neste aparente paradoxo, pois a planificación do solo industrial resulta relevante polas implicacións na transformación do territorio e o desenvolvemento de actividades económicas do sector industrial. Os solos industriais galegos foron desenvoltos na súa maioría pola administración pública, concretamente a autonómica. Nun primeiro período ata principios dos anos 90 foron promovidos pola Entidade Pública Empresarial de Solo (SEPES) e a Sociedade Industrial de Galicia (SIGALSA). Trala aprobación do primeiro Plan de Solo empresarial de Galicia no ano 1991, o SEPES desenvolveu solo na periferia das cidades, e o Instituto Galego de Vivenda e Solo (IGVS) na costa e no interior. A planificación do solo dende administración autonómica continuou co Plan de Reactivación Económica de Galicia (2003) do goberno de España e co Plan Sectorial de Solo Empresarial de Galicia (2004) modificado polo Plan Galiza Suma (2005) que despois do afundimento do Prestige tiñan como obxectivo unha maior racionalización do solo. En 2010 a Xunta de Galicia iniciou a elaboración do Plan Sectorial de Ordenación de Áreas Empresariais na Comunidade Autónoma de Galicia (PSOAEG), aprobado en 2014.

A pesar da existencia das mencionadas políticas e planificación pública, en Galicia a proporción de solo executado e ofertado terminou por desbordar as previsións inicias de demanda de solo realizadas pola propia administración promotora. A Consellería de Vivenda e Solo estimaba a demanda de solo produtivo para o período 2006-2015 en 3429 ha para un escenario de mínimo, e en 4637 ha para un escenario máximo (Vence et al., 2007). O que terminou sucedendo segundo os datos proporcionados polo Ministerio de Fomento a través do Sistema de Información do Solo en España (SIOSE), foi a clasificación de 6900 ha de superficie bruta de solo catalogados como “polígono ordenados”. A cantidade de solo existente supera amplamente o escenario máximo previsto pola Consellería de Vivenda e Solo, e desvela ao mesmo tempo a existencia dunha alta proporción de solo sen edificar: aproximadamente a metade dos polígonos galegos contan cunha ocupación inferior ao 50%, dos que 1500 ha brutas corresponden a unha ocupación nula.

A situación actual do desenvolvemento dos polígonos industriais pódese observar na seguinte táboa:



Dos polígonos industriais que agora mesmos están finalizados, as porcentaxes de ocupación por organismo promotor móstranse na seguinte táboa:


O número de parcelas baleiras pódese observación na táboa a continuación:



As diferentes porcentaxes de superficie baleira ente administración autonómica e a estatal ten que ver en parte co feito de que as estatais son máis antigas e tiveron máis tempo a ocuparse.


Por que se produce mais solo industrial do que se ocupa? 
A conclusión á que chega o traballo despois de analizar os datos, revisar a literatura internacional sobre a materia e entrevistar os principais actores involucrados no proceso de clasificación, desenvolvemento e compra de solo industrial, son bastante unívocas. Os resultados obtidos na análise dos polígonos amosan como o 43% dos municipios galegos contan con polígonos industriais o que conxuntamente ás políticas levadas a cabo na Comunidade Autónoma suxire a existencia de criterios xeográficos na distribución territorial á hora de crear solo industrial. No seguinte mapa obsérvase con suficiente claridade a dispersións de polígonos industriais asociados ás principais infraestruturas de transporte.
A lóxica de desenvolvemento é clara. A construción de vías de comunicación é a condición necesaria para que un promotor vexa unha oportunidade para fomentar solo industrial. O solo industrial baleiro soe ter acceso a vías de comunicación, e está á espera. É evidente que a sobreoferta de solo industrial se debe a que existen máis motivos que o de satisfacer unha demanda. No caso dos concellos un destes motivos é a crenza que leva a vincular a existencia de solo industrial co desenvolvemento económico. No caso da promoción autonómica, baixo a presión a miúdo dos concellos, preséntase como motivo a creación de solo industrial dispoñible de forma inmediata co obxecto de cubrir o custe de oportunidade que supón a súa carencia no caso de que unha empresa se quixera implantar nunha determinada localización. Deste xeito, o funcionamento mediante a existencia dunha bolsa de solo baleiro dispoñible presentase como mecanismo de resposta, e esta é dimensionada segundo o PSAEG de acordo ás vendas de solo producidas durante o boom inmobiliario, dando lugar a unha situación de sobreoferta.

Ademais a existencia desta bolsa de solo baleiro dispoñible a prezos accesibles fomenta que ás empresas lles resulte máis atractivo a compra de solo baleiro que a reinversión no patrimonio existente, o que conxuntamente aos intereses dos concellos en xerar postos de traballo, recadación, e aumento de poboación, desemboca na creación de solo industrial nos municipios para atraer actividade económica e sitúaos nunha situación de competencia entre eles, algo que sucede con frecuencia cando as entidades administrativas se comportan como empresas suministrando servizos ou produtos (Tønnesen, 2015). Os empresarios son sensibles, aínda que menos do que pensan os promotores, ás facilidades dadas para adquirir solo. Esto leva a que incluso exista competencia entre a promoción autonómica e a municipal na oferta de solo.

A pesar da existencia de instrumentos que regulen a subministración e características do solo industrial, sóese dar unha situación definida por Ploegmakers et al. (2013) como 'a quest for control', onde cada axente, cada territorio ou cada concello, trata ofertar e atraer actividade de acordo as súas aspiracións. O solo baleiro é consecuencia das accións e políticas levadas a cabo, onde os promotores compiten por capturar un escaso capital móbil a base de clasificar e producir solo industrial (Molotch, 1976). As parcelas baleiras non son tanto espazos en espera que agardan accións humanas, senón que representan máis que nada intereses en competencia.


Consecuencias e recomendacións políticas

E produtivo socialmente todo o esforzo na sobreprodución de solo industrial? Esto necesita unha reflexión. Nos Países Baixos, un estudio de Louw et al. (2012) indica que un subministro excesivo de solo industrial reduce a produtividade espacial das industrias no seu emprazamento, e sen embargo unha posible redución do subministro incrementa a produtividade neses solos. É dicir, cando existe menos solo dispoñible, as empresas intensifican o uso do solo tratando de acomodar as súas necesidades ao dispoñible, e no caso de existir unha grande oferta, tenden a consumir mais solo do que precisan. Isto contradí aos modelos seguidos de planificación nos que se parte da idea de que o desenvolvemento económico implica un alto subministro constante, como apuntan as opinións recollidas nas entrevistas. Non quere dicir que non sexa necesario ofertar solo, senón que a existencia dunha alta oferta xa non inflúe na produtividade, e que a simple existencia de solo baleiro non é suficiente para que sexa ocupado e polo tanto o desenvolvemento económico non depende so da existencia de solo. Isto é relevante xa que o concepto de produtividade espacial xa non xustifica unha alta produción xa que as empresas non ocupan o solo simplemente polo feito de estar dispoñible, o cal leva á existencia dunha alta proporción de solo baleiro e traslada a o debate ao uso eficiente do territorio.

En Galicia existen autores que sinalan ademais a existencia de políticas que fomentan a sobreprodución de solo. González Laxe et. al. (2014) destaca que a forte expansión de solo industrial experimentada en Galicia dende 1991 levaba asociada unha importante dispersión territorial, que tiña por obxectivo crear unha rede de parques industriais e polígonos que garantiran un desenvolvemento territorial equilibrado en termos de distribución espacial. Hoxe existen 135 municipios dos 314 totais con polígonos industriais e 1448 ha de solo baleiro. Consecuencia desta política, destaca grande a proporción das actuacións anunciadas no programa de Reactivación Económica de Galicia proposto trala catástrofe do Prestige que están paralizadas ou teñen case toda a súa superficie baleira.

Nos Países Baixos, o Social Economic Council of the Netherlands (SER) creou unha directriz que condicionaba á nova demanda de solo industrial ao seu acomodo na medida do posible redesenvolvendo solos vacantes ou intensificando os solos existentes. Tan so nos casos en que ámbalas dúas situacións resultaran inapropiadas desenvolveríanse solos novos. No caso galego, as políticas apostaron pola creación de novo solo sen abordar o tecido industrial existente e non impediron a dispersión. As DOT non definen determinacións que aborden a reconversión ou xestión do patrimonio industrial construído en desuso ou infrautilizado fronte a novos desenvolvementos, e esta situación contribúe á creación dunha bolsa de solo vacante ao mesmo tempo que unha alta demanda, xa que se permite seguir a desenvolver novos solos para facer fronte aos requirimentos do mercado e deixando sen desenvolver ou ocupar os solos xa dispoñibles carentes de atractivo ou prestacións axeitadas para a actividade económica.

Para as empresas os custes de adecuación do tecido industrial existente son maiores que as compras de solo baleiro, polo que aos consumidores finais de solo resúltalles mais económico adquirir solo baleiro antes que a reinversión. Van der Krabben & Van Dinteren (2010) denominan esta situación como 'grasshopper behaviour', cando a localización se deteriora ou se consume resulta mais barato para as empresas trasladarse a unha localización nova. Esto incentiva a creación de novo solo por parte das entidades promotoras que buscan beneficios. Os novos polígonos son creados na súa maioría polas administracións (especialmente a autonómica no caso galego) que aproveitan esta situación para ofrecer solo que consiga atraer actividade aos concellos, que presionan para dispoñer del. Dende o punto de vista desta investigación, as futuras políticas de planificación de solo industrial deberían tratar de abordar o patrimonio existente, e analizar a relación entre a produtividade espacial e o crecemento económico.

Julia Vázquez, Máster en Xestión Sostible da Terra e do Territorio
José María Tubío, investigador no Laboratorio do Territorio
*Resumo do Traballo Fin de Máster de Julia Vázquez

Referencias

El Progreso, (2012). El sur de Lugo tiene 440.000 metros de suelo industrial vacío. Consultado en: http://elprogreso.galiciae.com/noticia/125181/el-sur-de- lugo-tiene-440000-metros-de-suelo-industrial-vacio

González Laxe, F., Armesto Pina, J. F., Sánchez Fernández, P. & Lago Peñas, S. (2014). Solo Industrial. Foro Económico de Galicia.

La Voz de Galicia, (2015). Planes para tres polígonos cuando la mitad del suelo industrial
está vacío. Consultado en: http://www.lavozdegalicia.es/noticia/barbanza/2015/10/23/planes-tres-poligonos-mitad suelo-industrial-vacio/0003_201510B23C19911.htm

La Voz de Galicia, (2015). Planes para tres polígonos cuando la mitad del suelo industrial
está vacío. Consultado en: http://www.lavozdegalicia.es/ noticia/barbanza/2015/10/23/planes-tres-poligonos-mitad suelo-industrial-vacio/0003_201510B23C19911.htm

Molotch, H. (1976). The city as a growth machine: Toward a political economy of place. American journal of sociology, pp. 309-332.

Ploegmakers, H. e de Vor, F. (2015). Determinants of industrial land prices in The Netherlands: a behavioural approach. Urban Studies, 52(12), pp. 2151-2169.

Tønnesen, A. (2015). Urban entrepreneurialism and car-use reduction. Planning Theory & Practice, 16(2), 206-225.

Van der Krabben, E. e Van Dinteren, J. (2010). Public development of industrial estates
in the Netherlands: Undesired market outcomes and policy interventions. Tijdschrift voor economische en sociale geografie, 101(1), pp. 91- 99.

Vence, X. et al. (2007). As necesidades empresariais de solo produtivo en Galicia 2006-2015 e programa de actuacións estratéxicas en solos produtivos. Demanda, oferta e necesidades de solo. Instituto galego de vivenda e solo. Consellería de vivenda e solo.


















Eucalipto e Paisaxe en Galicia. Achegas para un Diálogo

Hai uns meses o goberno autonómico formulou un borrador que propoñía prohibir plantacións de eucalipto na parte suroriental de Galicia. O decreto, que estivo es fase de alegacións, foi moi controvertido e polémico, polo que é probable que non chegue a aprobarse. Esto evidencia unha vez máis as dificultades coas que que se atopa a administración para regular a expansión do eucalipto en Galicia.
A expansión do eucalipto é obxecto a miúdo de razóns e sentimentos encontrados. Desde o punto de vista medioambiental este especie ten, tense dito, un impacto negativo na biodiversidade. Sen embargo os argumentos ambientalistas son a miúdo bastante débiles. O impacto ambiental das formacións de eucalipto non depende na súa maior parte da especie en si, senón de como se xestiona. Neste sentido hai outros cultivos cun impacto ambiental superior, como o cultivo intensivo de millo e pradeira para forraxe, que non soe xerar tanta controversia.
Por outra banda tense argumentado que existe un conflito ou competencia por usos entre os sector agrícola e o sector forestal. Sen embargo, este conflito é moito máis imaxinario ca real. O sector forestal ten sido moito máis proactivo na busca de terras que o sector agrícola. A pesar de que o sector agrícola hai tempo que diagnosticou a baixa base territorial das explotacións como un hándicap para a súa viabilidade, o certo é que, polo menos na provincia de Lugo, a administración tense preocupado – aínda sendo pouco – máis que os propios agricultores por evitar o cambio de uso de agrícola a forestal [1].
Unha aproximación o máis racional posible á expansión do eucalipto en Galicia e o seu impacto tal vez se poida centrar en tres eixos nos que se pode tratar de xerar un mínimo de consenso entre tódolos sectores implicados. En primeiro lugar está a cuestión de onde se está expandindo, e que implicacións pode ter a súa expansión nesas zonas para a agricultura e os asentamentos humanos. En segundo lugar está a cuestión da homoxeneidade das formación de eucalipto que a nivel paisaxístico non soen estar ben valoradas. E finalmente está a cuestión da posibilidade de que Galicia estea producindo máis madeira da que a industria pode transformar.
En relación á primeira cuestión, Galicia conta segundo o inventario forestal de 2008 cunha superficie adicada a eucalipto de 283.170 ha. Ao redor do 70% desa superficie atópase en solos susceptibles dun aproveitamento agrícola, desde o cultivo de millo a pradeiras. En concreto para o total do solos de mellor aptitude agrícola (A1 e A1 para millo, segundo o mapa de Díaz Fierros), a superficie de eucalipto non chega ao 10% (9,7%) das 585.000 ha de superficie que ocupan ámbalas dúas clases. Se engadimos pino pinaster e outras especies de produción en mestura, a porcentaxe acada o 25,3% (Cadro 1). Un cuarto das mellores terras agrícolas están, polo tanto, adicado á produción forestal, pero desta superficie menos da metade é eucalipto.
    Cadro 1
No cadro 2 amósanse as plantación de eucalipto por clases de solo segundo o mapa de Díaz-Fierros. Como se observa prácticamente un 50% atópase nos solos con mellores aptitudes para prado. Foi probablemente neste tipo de solos onde o eucalipto comezou expandindo primeiro. Non se sabe moi ben que pode suceder nos vindeiros anos, pero é probable que esta expansión se siga producindo, ocupando tamén os solos A1 e A2 de mellor aptitude agrícola a medida que se vai producindo o peche de explotacións gandeiras. Ademais, a posibilidade de formacións da especie nitens en lugares onde o clima e a altura significaron unha barreira ata o ade agora para o globulus, provocará que os mellores solos agrícolas do interior de Galicia poidan verse tamén aforestados por esta especie se non existe un control efectivo das plantacións.           

                            Cadro 2

No seguintes dous mapas represéntase, no primeiro, a localización dos solos A1 e A2 ocupados polo eucalipto. Obsérvase que nas comarcas centrais da provincia da Coruña (Xallas, Ordes, Santiago, Melide, etc.) son as que teñen máis presencia de eucalipto nos solos de mellore aptitude agrícola. No segundo mapa obsérvase que se sumamos outras especies de crecemento rápido, como o piñeiro, boa parte do mellor solo da parte oriental de Galicia está forestado con estas especies. Só as comarcas do interior, como a Ulloa, Terra Chá, Verín ou Lemos a presencia destas especies aínda é residual nos terreos de mellor aptitude agrícola.

En relación ao tamaño das formacións de eucalipto, a media segundo o inventario forestal de 2008 está en 35 ha (cadro 3), o cal parece unha superficie bastante axeitada para a xestión. É a formación no inventario que ten máis manchas e que ocupa máis superficie do territorio, pero sen embargo é a sexta por tamaño medio de mancha, e a vixésimo terceira segundo a súa mediana, que é de 9 ha. Esto indica un alto nivel de fragmentación destas formacións. Se nos fixamos nas formación de eucalipto que están situadas en solo de maior aptitude agrícola (A1 e A2), observamos que concentran un terzo das manchas totais. As manchas de máis de 100 ha representan tamén un terzo das plantacións de eucalipto en solos A1 e A2. A presenza do eucalipto faise notar en Galicia, polo tanto, porque é a formación máis abundante e ao mesmo tempo unha das máis fragmentadas.

Propostas e conclusións
O Plan Forestal de Galicia de 1992 chegou a acadar os seus obxectivos en relación á expansión da superficie forestal sen apenas implantar as medidas previstas. Polo que agora o que parece razoable é que os plans teñan como obxectivo xestionar un proceso que se dá sen necesidade de intervención por parte do goberno. O marco legal contén suficientes instrumentos para tratar de racionalizar a expansión do eucalipto, como por exemplo a Lei de Mobilidade de Terras e a Lei de Montes. Para tratar de romper a tendencia á homoxeneización que supón esta especie nalgunhas zonas de Galicia,  poderíase considerar na avaliación ambiental cando se autoricen plantacións ou reforestacións de máis de 5 ha a proximidade a manchas de máis de 100 ha para recomendar que unha porcentaxe na plantación ou reforestación sexa de frondosas. Cando se trata de plantación ou repoboacións de menos de 5 ha, a Administración podería prestar moita máis atención ao artigo 61 da Lei de Montes sobre o cambio de uso agrícola a forestal, pois é evidente que este artigo ten un elevado nivel de incumprimento. 

Entre 1985 e 2005 perdéronse 158.253 ha de superficie agraria, a metade das cales se transformaron a uso forestal con especies de crecemento rápido. Ademais o 26% de superficies que eran de monte e que tiñan uso agrícola, tamén se converteron a uso forestal con especies de crecemento rápido [2]. Boa parte da expansión do eucalipto producíuse na parte oriental de Galicia, nas zonas máis antropizadas como a zona da Mariña lucense e coruñesa, as Rías Baixas, etc. A expansión desta especie é o síntoma dunha racionalidade individual en base á cal se decide a intensidade e duración do cultivo. 
   
A racionalidade colectiva está tendo, como vemos co decreto para regular as plantacións de nitens, serias dificultades á hora de intervir na expansión do eucalipto. Ata o de agora non existe unha reflexión colectiva en relación a cales son as necesidades de produción de eucalipto en Galicia. A Dirección Xeral de Montes soe argumentar que hai que producir ata onde demande a industria, pero xa é probable que esteamos producindo máis do que se demanda. Esa mesma racionalidade colectiva está tamén ausente en relación á paisaxe. No recente proceso participativo para a redacción das directrices da paisaxe as repoboacións forestais son as paisaxes menos valoradas despois das explotacións mineiras. Pero este, no contexto galego, parece ser aínda un argumento débil para modificar a política forestal. Por outra banda a racionalidade colectiva para preservar a terra con mellor aptitude agrícola para a produción de alimentos tamén parece que é aínda débil en relación á racionalidade individual dos propietarios forestais. Sen embargo sería precisamente a suma e integración de todas estas racionalidades en relación á propiedade da terra, o que Davy [3] chama propiedade poliracional, a chave para mellorar as políticas de xestión territorial e da paisaxe de Galicia, para que así tódolos intereses atopen o seu lugar no territorio. Pero tal vez esto sexa difícil de que ocorra mentres que como sociedade non consideremos a política territorial como unha reflexión colectiva do modelo de sociedade que queremos.


José María Tubío e Nieves Pérez son
membros do Laboratorio do Territorio


Referencias:
[1] Cuba Campello, C.; Ónega López , F.: «Conflitos na terra. Análise da realidade administrativa dos conflitos de uso agroforesta na provincia de Lugo », en R. CRECENTE MASEDA e U. FRA PALEO , Territorios a examen III, Universidade de Santiago de Compostela, 2016 
[2] Corbelle Rico, E.; Crecente Maseda, R.. "Urbanización, Forestación e abandono. Cambios recentes na paisaxe de Galicia, 1985-2005." Revista Galega de economía 23:1, 2015
[3] Davy, B., (2014). Polyrational property: rules for the many uses of land. International Journal of the Commons. 8(2), pp.472–492. DOI: http://doi.org/10.18352/ijc.455 





Dispersión urbana y servicios municipales: ajustando cuentas


Como señalamos en una anterior artículo publicado en este blog [1], “una de las características distintivas del territorio gallego es su elevada dispersión urbana”; de hecho, “En el conjunto de España, Galicia apenas supone el 6% de la superficie y de la población; sin embargo, en ella se localiza el 49% entidades singulares.”

Una de las críticas de la que es objeto la dispersión urbana es que provoca un fuerte incremento en los costes a los que las administraciones responsables tienen que hacer frente para prestar servicios.

Un ejemplo palmario de estos sobrecostes es el del servicio de transporte escolar, competencia de las comunidades autónomas. Sendas consultas de los presupuestos del año 2015 de Castilla y León y Galicia arrojan las siguientes cantidades: 51 y 118 millones de EUR, respectivamente. Para poner éstas en contexto, destacamos que ambas comunidades autónomas cuentan con un número de habitantes similar, y que la primera triplica en superficie a la segunda.

Así, cabe preguntarse en qué medida influye la dispersión urbana en los costes de prestación de los servicios. En el caso de los municipios – responsables de un numeroso conjunto de servicios, entre ellos los relacionados con el urbanismo o el abastecimiento y saneamiento de aguas – de la provincia de Lugo disponemos de datos para ello. Por una parte, contamos con los valores de dispersión urbana calculados (índice IDCM [1]) para cada uno de ellos; por otra, las entidades locales tienen la obligación de informar cada año de sus respectivos presupuestos de ingresos y liquidaciones, estando los distintos gastos agrupados en 24 políticas de gasto.

Para cada una de las 24 políticas de gasto es posible dibujar nubes de puntos como la mostrada en la siguiente figura, correspondiente a la política de gasto 'Infraestructuras'. El eje de abcisas representa el valor de la dispersión urbana (variable independiente); el eje de ordenadas representa el importe de la política de gasto (variable dependiente); y cada uno de los puntos se corresponde con un municipio.

Esta representación gráfica nos lleva a una primera - y también elemental – aproximación matemática: el cálculo de una recta que se ajuste lo mejor posible a la nube de puntos y el uso de la herramienta estadística de la correlación. En la anterior figura se representa también la recta calculada mediante el método de mínimos cuadrados.
¿Qué resultados obtenemos utilizando estas herramientas? Hemos hallado correlación entre dispersión urbana y gasto para 17 políticas; y también correlación entre dispersión urbana y gasto por unidad de superficie para 21 políticas. Sin embargo, sólo hemos hallado correlación entre dispersión urbana y gasto por habitante sólo en 4 políticas.
¿Qué sugieren los anteriores resultados? En nuestra opinión son un indicio de que a mayor dispersión urbana, mayores gastos a los que debe hacer frente un municipio para proveer servicios a su población. La falta de correlación entre dispersión y gasto por habitante parece contradecir esta hipótesis. A nuestro juicio esta contradicción es aparente y en realidad confirma la hipótesis: puesto que en los municipios estudiados la población está, por lo general, muy dispersa, el peso que la variable número de habitantes tiene en los costes disminuye. Esta aparente contradicción podría, además, indicar que hay infraestructuras y servicios que están infrautilizados.
¿Alguna medida más del impacto de la dispersión poblaciones en los gastos de un municipio? Adoptemos una aproximación conservadora y, por tanto, tomemos sólo aquellas políticas de gasto en las que, a priori, sea evidente la influencia de la dispersión urbana. A nuestro juicio, estas políticas de gasto son: “Seguridad y movilidad ciudadana”, “Vivienda y urbanismo”, “Bienestar comunitario”, “Educación”, “Deporte” [2], “Transporte público” e “Infraestructuras”. Si consultamos los presupuestos municipales, apreciamos que, en promedio, las anteriores políticas suponen el 52% del gasto total. Así, los sobrecostes debidos a la dispersión urbana están presentes en políticas de gasto cuya suma supone 1 de cada 2 euros gastados por un municipio.


  





¿Objeciones? Identificamos dos. La más evidente es que correlación no implica causalidad. Por tanto, son necesarias pruebas adicionales.

La otra objeción consiste en que hemos encontrado también correlación entre dispersión urbana y políticas de gasto que no están en nuestra aproximación conservadora, como es el caso de “Órganos de gobierno”. Para casos como éste, necesitamos pruebas adicionales que ayuden a confirmar o rechazar la hipótesis de correlación. Además, en aquellos casos en los que se confirmase la hipótesis se plantearía una nueva pregunta: ¿cómo?

En resumen: partiendo de las mediciones de la dispersión urbana y las liquidaciones de los presupuestos municipales, un análisis estadístico elemental sugiere que: la dispersión urbana tiene como externalidad un aumento de los costes a los que debe hacer frente un municipio para proporcionar servicios a su población; que existen servicios e infraestructuras infrautilizados; y, por último, que los sobrecostes debidos a la dispersión urbana afectan a políticas de gasto que suman 1 de cada 2 euros de los presupuestos municipales.


Referencias


[1] “Esperando por la ciudad. Dispersión urbana en Galicia: historia, medición y geografía.(http://goo.gl/8pvON1)


[2] “A errante implantación de equipamentos no eido municipal. O exemplo dos campos de fútbol.” (http://goo.gl/g1l1qE)


Diego Alberto Arias Prado
Doctorando en el programa de doctorado en
Gestión Sostenible de la Tierra y el Territorio